Slik kan klima-reglene brukes

Det rettslige rammeverket for offentlige anskaffelser i Norge reguleres av Lov og Forskrift om offentlige anskaffelser. Innenfor disse rammene har offentlige innkjøpere stort handlingsrom til å ivareta hensyn til miljø og klima i anskaffelsesprosessene. Offentlige oppdragsgivere har et rikholdig arsenal av metoder å velge mellom, når de skal stille krav til miljø og klima i anskaffelsesprosessene:

1. De kan stille krav til ytelse og leverandør i selve kontrakten som skal lyses ut;
2. De kan bake inn krav til ytelsens miljømessige egenskaper i kravspesifikasjonen;
3. De kan stille miljøorienterte kvalifikasjonskrav til leverandører som ønsker å levere tilbud i konkurranser;
4. Miljø kan også brukes som tildelingskriterium for å avgjøre hvem som vinner kontrakten

Tilsvarende regler gjelder også i EUs indre marked. Men til tross for det vide handlingsrommet og tydelige politiske signaler, lar resultatene vente på seg.

Stort potensial for klimatiltak

I EU har det vært kartlagt hvor stor andel anskaffelser som ble betegnet som «grønne» i medlemslandene, i perioden mellom 2006 til 2017. Funnene fra denne undersøkelsen viser at andelen varierte mellom 0,5% av anskaffelsene i Malta opp til 15% av anskaffelsene i Danmark og Frankrike. Dette indikerer at det er sjeldent at handlingsrommet til å stille miljøkrav og -kriterier utnyttes nevneverdig. Noe som kan tyde på at det ligger et stort uutnyttet potensial i offentlige anskaffelser som miljø- og klimavirkemiddel.

Også i Norge finnes det undersøkelser som indikerer at det offentlige i for liten grad er nøye på å følge opp sine forpliktelser til å minimere miljøbelastning og fremme klimavennlige løsninger. Dette er trolig den bakenforliggende årsaken til at vi nå ser endringer i det rettslige landskapet som regulerer offentlige anskaffelser. Både her hjemme i Norge, men også i EU.

Større grad av detaljstyring

Vi ser nå at myndighetenes innstramming av regelverket innebærer større grad av detaljstyring for å sikre at klima- og miljøhensyn faktisk blir tilstrekkelig ivaretatt.

I mars 2023, la EU-kommisjonen frem forslag til en «Net-Zero Industry Act» og en «Critical Raw Materials Act». Disse forslagene tar begge sikte på å bidra til energiomstilling. De peker også på offentlige anskaffelser som et sentralt virkemiddel for å oppnå dette.

Forslaget til Net-Zero Industry Act har til formål å øke produksjonskapasiteten for nullutslippsteknologier (inkl. vindturbiner, solcellepaneler, batterier, mv.) internt i EU. Critical Raw Materials Act har til formål å diversifisere og forbedre forsyningssikkerheten til kritiske råmaterialer i EU. Dette vil i sin tur også være avgjørende for å sikre produksjonskapasiteten til null-utslippsteknologiene. Begge lovforslagene vil derfor spille en viktig rolle for å sikre ren energi til EUs massive energiomstilling.

Skal skape ny etterspørsel

Offentlige anskaffelser sin rolle under Net-Zero Industry Act er å skape en stabil etterspørsel etter null-utslippsteknologier. Måten dette sikres på i forslaget, er blant annet gjennom obligatorisk vekting av tildelingskriterier som omfatter bærekraft og forsyningssikkerhet ved anskaffelse av slike teknologier. Bærekraft og forsyningssikkerhet skal vektes mellom 15 og 30%, så sant dette ikke medfører urimelige merkostnader.

Også under Critical Raw Materials Act spiller offentlige anskaffelser en viktig rolle for å sikre stødig etterspørsel. Tilnærmingen er imidlertid i mindre grad sentrert rundt obligatoriske tildelingskriterier. Derimot pålegges EUs medlemsland å iverksette nasjonale program som inneholder tiltak som bidrar til å øke gjenbruk av kritiske råmaterialer i produksjon av etterspurte produkter. Det foreslås at dette kan gjøres blant annet gjennom å lage tildelingskriterier som premierer gjenbruk av kritiske råmaterialer.

Mindre handlingsrom for innkjøpere

Utviklingen i EU representerer et trendskifte hvor vi i større grad ser at offentlige innkjøpere får mindre handlingsrom til å bestemme hvordan de vil ivareta hensynet til miljø og klima i sine prosesser. Fordelen med en slik tilnærming er gjerne at miljøkrav- og kriterier blir brukt mer konsistent og i større tilfang. På denne måten kan potensialet i offentlig innkjøpsmakt utnyttes mer kraftfullt og få en mer vesentlig effekt.

Norge har gått for en lignende tilnærming som EU-kommisjonen – men tatt det enda lenger.  Her har de pålagt offentlige oppdragsgivere å bruke miljø- og klimahensyn som obligatorisk tildelingskriterium i (praktisk talt) alle anskaffelser. Frem til nå har anskaffelsesforskriften § 7-9 kun inneholdt en myk oppfordring til Oppdragsgivere om at miljø bør vektes minst 30%. Og oppfordringen gjelder kun om oppdragsgiver i det hele tatt velger å ha miljø som tildelingskriterium.

I den reviderte utgaven blir minimum 30% vekting av miljø og klimahensyn en obligatorisk hovedregel. Plikten kan kun unntas dersom det kan sannsynliggjøres at det enten;

1. vil ha en bedre miljø- og klimamessig virkning om oppdragsgiver inntar miljø- og klimakrav i kravspesifikasjonen; eller
2. at anskaffelsen ut ifra sin art har en uvesentlig miljø- og klimamessig effekt i utgangspunktet

Kritikk og uklarheter

Revisjonen av anskaffelsesforskriften § 7-9 har blitt møtt med mye berettiget kritikk. Flere forhold ved den nye formuleringen er uklar. For eksempel, hvor ligger terskelen som må overstiges for å rettferdiggjøre at et krav i kravspesifikasjonen – relativt sett – ivaretar hensynet til miljø og klima bedre enn gjennom 30% vekting av miljø og klima som tildelingskriterium? Begrepsbruken i den nye formuleringen er heller ikke spesielt klar – hva omfattes f.eks. av begrepet «miljø- og klimahensyn»?

Et annet spørsmål er om den nye formuleringen gir rom for hybride tilnærminger hvor en veier miljø- og klimahensyn mindre som tildelingskriterium, mens en kompenserer ved å oppstille krav i kravspesifikasjonen. Og videre, hvor ligger terskelen for hva som utgjør en vesentlig miljø- og klimaeffekt som er avgjørende for om en anskaffelse er omfattet av kravet i det hele tatt?

Tre tiltak som bør gjennomføres

De ubesvarte spørsmålene skaper noe uforutsigbarhet for offentlige oppdragsgivere. Det er derfor viktig å forberede seg godt og kontrollere det vi kan kontrollere. I tiden fremover kan det derfor anbefales å ta tak i følgende:

1. Generell og teknisk kompetanseheving når det gjelder miljø- og klima bør satses på blant offentlige oppdragsgivere;
2. Interne retningslinjer, rutiner og verktøy for offentlige anskaffelser bør oppdateres slik at disse bidrar til å imøtekomme de nye kravene til miljø og klima – herunder verktøy som kan brukes i vurderinger om unntak fra regelen om 30% vekting kommer til anvendelse;
3. Oppdragsgivere bør reflektere rundt og danne seg holdninger til hva en vil ha ut av mulige miljø- og klimakrav i anskaffelser. F.eks:
   1. hvor ambisiøse må krav- og kriterier være for å få en positiv effekt på klima og miljø utover grunnleggende etterlevelse av lovkravet?
   2. er de aktuelle kravene og kriteriene som blir stilt relevante, i den forstand at de fanger opp de sidene ved ytelsen som har størst innvirkning på klima og miljø, for høyest mulig effekt?
   3. kan det aktuelle kravet eller kriteriet ha ønskede økonomiske bi-effekter?

Oppdragsgivere som evner å ta høyde for disse anbefalingene vil ha gode forutsetninger for å utnytte det nye lovkravet, og bidra betydelig til markedsutvikling og innovasjon. Inkludert utvikling av sentrale lav- og nullutslippsteknologier som blir kritiske for energiomstillingen vi må gjennom.

Husk kvalifisering og kontraktskrav

Selv om den reviderte anskaffelsesforskriften retter fokuset mot potensialet som ligger i å speile miljø- og klimahensyn i tildelingskriterier og kravspesifikasjoner spesielt, så må vi ikke miste av syne alternativene vi har til å stille krav til klima og miljø i andre faser av anskaffelsesprosessen.

Det er ikke obligatorisk å anvende dem, men gode og forholdsmessige kvalifikasjonskrav er fremdeles en ypperlig måte å sile ut uegnede leverandører på, uten å begrense konkurranse unødig.

Kontraktskrav bør også fortsette å spille en viktig rolle i å fremme klima- og miljøhensyn – særlig i umodne markeder hvor vi ser potensiale for å utvikle leverandører i løpet av kontraktsperioden. Eller der hvor det er vanskelig å verifisere oppfyllelse av et gitt krav under selve anskaffelsesprosessen.

Fire farlige fallgruver

Uansett, til tross for kritiske røster, så har norske myndigheter besluttet at miljø- og klimahensyn skal ivaretas først og fremst gjennom tildelingskriterier. Tildelingskriterier er også velegnet som insentiv til markedene og leverandører som ønsker å tilby mer miljø- og klimavennlige løsninger enn det markedet ellers kan eller vil tilby. Men selv om obligatorisk vekting av klima- og miljøhensyn medfører mange spennende muligheter for å fremme klimavennlige løsninger innenfor en rekke innkjøpskategorier inkl. energi, så er det visse fallgruver som en gjør klokt i å være bevisst:

1. Vær oppmerksom på ikke å tilskrive for mye vekt til klima- og miljøhensyn sett opp mot hvor mye de er verdt i den aktuelle anskaffelsen, ellers risikerer du at miljø- og klimakriteriene fortrenger kvalitetskriteriene som kan være viktige for anskaffelsens nytteverdi;
2. Ikke overvurder markedets evne til å imøtekomme omfattende kriterier og tilhørende dokumentasjonskrav. Gjør du dette risikerer du å havne i en situasjon hvor du går glipp av gode tilbud fra leverandører som ikke klarer å svare ut omfattende og unødig komplekse dokumentasjonskrav som du plikter å forholde deg til i evalueringsfasen;
3. Vær bevisst egen kompetanse og ikke oppstill tildelingskriterier som forutsetter høyere miljø- og klimakompetanse enn det du og teamet som evaluerer tilbud har. Gjør du dette, risikerer du feilevaluering med dertil uønskede konsekvenser;
4. Unngå binære tildelingskriterier som det ikke kan evalueres på

Styrken ved den reviderte anskaffelsesforskriften ligger i at alle oppdragsgivere nå vil konsistent trekke i samme retning mot mer miljø- og klimaorienterte anskaffelser. Hvis offentlige oppdragsgivere i tillegg greier å opparbeide seg riktig miljø- og klimakompetanse, og unngår typiske fallgruver i gjennomføringen av anskaffelsesprosessen, vil strategiske grønne offentlige anskaffelser kunne bli et vesentlig virkemiddel på veien mot energiomstilling og klimamål.

Av Erik Midtbø Kvamme

og Kristina Risvær

Se et foredrag om dette temaet?

Artikkelen er basert på et foredrag Inventura holdt på en konferanse om grønne offentlige anskaffelser, i regi av Universitetet i Bergen. Du kan se hele foredraget på Youtube ved å følge denne lenken