Fra og med 1. januar 2024 trer en endringsforskrift i kraft, som stiller skjerpede krav til vektlegging av klima- og miljøhensyn i offentlige anskaffelser. Formålet er å redusere anskaffelsens samlede klimaavtrykk eller miljøbelastning. Denne endringen vil medføre nye utfordringer og muligheter for både leverandører og offentlige oppdragsgivere. I det følgende presenteres de nye reglene, med vekt på rettslige utgangspunkter og den praktiske bruken av reglene.

 Dette er reglene:

De nye kravene inntas i anskaffelsesforskriften § 7-9, forsyningsforskriften § 7-9 og konsesjonskontraktforskriften § 7-6. Regelendringen får betydning for alle anskaffelser med en anslått verdi som er lik eller overstiger kr. 100 000 ekskl. mva, jf. anskaffelsesloven § 2. Kravene kan oppsummeres slik:

• Hovedregel: Ved tildeling av en offentlig kontrakt til en leverandør skal klima- og miljøhensyn vektes med tretti prosent eller mer.
• Sekundærregel: Bruk av klima- og miljøkrav i de tekniske spesifikasjonene er fortsatt et alternativ for oppdragsgiver, men å gjøre dette på bekostning av hovedregelen forutsetter at «det er klart at dette gir en bedre klima- og miljøeffekt».
• Unntaksregel: Dersom anskaffelsen «etter sin art har et klimaavtrykk og en miljøbelastning som er uvesentlig», er ikke oppdragsgiver forpliktet til å stille spesifikke krav eller kriterier.
• Begrunnelsesplikt: Enhver avvikelse fra hovedregelen, som vil si både bruk av sekundærregelen og unntaksregelen, skal begrunnes i anskaffelsesdokumentene i samsvar med det såkalte «følge eller begrunn»-prinsippet.

Gjelder for alle anskaffelser:

Hovedregelen er altså at klima- og miljøhensyn skal gis en minimumsvekt på tretti prosent av den samlede totalen i tildelingskriteriene. Denne regelen vil gjelde alle anskaffelser hvor tildelingskriterienes relative vekt angis. For anskaffelser som følger anskaffelsesforskriften del III og forsyningsforskriften del II, vil dette være den klare hovedregelen.

Utgangspunktene her er nemlig at tildelingskriterienes relative vekt skal fastsettes, jf. anskaffelsesforskriften § 18-1 (6) og forsyningsforskriften § 14-1 (6). Dersom oppdragsgiver i anskaffelser som følger andre deler av forskriftene ønsker å oppgi tildelingskriterienes relative vekt, er det fortsatt anledning til dette, men da må altså reglene om 30% vekting følges.

Ifølge anskaffelsesforskriften del III og forsyningsforskriften del II, har oppdragsgiver når det av objektive grunner ikke er praktisk gjennomførbart å vekte tildelingskriteriene, anledning til å rangere dem i prioritert rekkefølge.

I henhold til de nye reglene, bør klima- og miljøhensyn i slike tilfeller være blant de tre øverste prioriterte kriteriene. Denne regelen vil også være relevant for anskaffelser som omfattes av anskaffelsesforskriften del 2, jf. anskaffelsesforskriften § 8-11 første ledd.

Spørsmålet blir videre hvordan klima- og miljøhensyn kan ivaretas gjennom tildelingskriterier. Som et generelt utgangspunkt, må kriteriene være objektive, saklige og tydelig formulert. I tillegg må de ha en nødvendig tilknytning til den aktuelle leveransen, jf. anskaffelsesforskriften § 18-1 fjerde ledd.

Konkrete eksempler i veilederen

I forlengelsen av dette, gir DFØs veileder om de nye reglene konkrete eksempler på kriterier som kan benyttes ved såkalte prioriterte kategorier. Dette gjelder anskaffelser vedrørende bygg, anlegg og eiendom, IKT-utstyr, mat- og måltidstjenester, transport og møbler. Når oppdragsgiver skal foreta slike anskaffelser, er det derfor lurt å ta en nærmere titt på disse eksemplene.

Et eksempel på tildelingskriterium som kan være aktuelt for kategorien bygg, er for eksempel energibruk per m2 og per bruker/ansatt/årsverk. Tilsvarende for IKT-utstyr, kan oppdragsgiver for eksempel evaluere på ombruk og materialgjenvinning, slik at leverandører som sikrer ombruk og gjenvinning premieres. Ellers vil kriterier vedrørende emballasje per produkt eller livssykluskostnader ofte være relevant ved vareanskaffelser.

Oppdragsgiver må ha kompetanse

Det er en rekke potensielle utfordringer oppdragsgivere må være oppmerksomme på ved fastsettelsen av slike kriterier. For høy relativ vekting kan føre til at et snevert og spesifikt miljøkrav vektes uforholdsmessig høyt sammenlignet med den påførte miljøbelastningen. Videre er det risiko for feilvurderinger dersom det settes for ambisiøse krav i forhold til egen evalueringskompetanse. Oppdragsgiver må derfor sørge for å ha tilstrekkelig kompetanse til å vurdere tildelingskriteriene.

Videre bør man unngå å stille generelle krav uten målbare faktorer i evalueringen, da dette åpner for potensiell grønnvasking fra leverandørenes side. Til sist kan det nevnes at oppdragsgiver må unngå å stille binære krav, som kun kan besvares ved oppfylt/ikke oppfylt, da slike krav er utfordrende å rangere i forhold til hverandre.

På den annen side vil god bruk av klima- og miljøhensyn som tildelingskriterier, være egnet til å skape merverdi hos oppdragsgivere. For eksempel kan reduserte livssykluskostnader føre til lavere totale kostnader over tid for oppdragsgiver. Gjennom grundige markedsundersøkelser og god dialog, åpner mulighetene for innovasjon og utvikling seg.

Krav kan brukes i stedet – hvis det gir bedre effekt:

Dersom det er «klart» at det gir en «bedre klima- og miljøeffekt» å stille klima- og miljøkrav enn å benytte tildelingskriterier, åpnes det som nevnt opp for unntak fra hovedregelen. Dette unntaket gjelder både fra kravet om å tilordne klima- og miljøhensyn en vekt på tretti prosent og kravet om å prioritere slike hensyn blant de tre høyest rangerte tildelingskriteriene. Spørsmålet som da reiser seg, er når vilkårene for å benytte denne sekundærregelen vil være innfridd.

I hvilke tilfeller det «klart» er mer hensiktsmessig å ivareta klima- og miljøhensyn i kravspesifikasjonen enn i tildelingskriteriene, beror på en konkret vurdering av hver enkelt anskaffelse. I henhold til ordlyden må oppdragsgiver foreta en forholdsmessighetsvurdering hvor effektene av å håndtere klima- og miljøhensyn i tildelingskriteriene vurderes opp mot å gjøre tilsvarende i kravspesifikasjonen.

Høyere verdi gir strengere krav

Kravene til oppdragsgivers undersøkelser og vurdereringer i denne sammenheng, må være proporsjonale med anskaffelsens art, omfang og kompleksitet. Det stilles strengere krav til vurderingen ved anskaffelser med høy verdi sammenlignet med lavere verdier, eller ved anskaffelser med høyere klima- og miljøbelastning sammenlignet med begrenset belastning.

Bestemmelsens ordlyd stiller imidlertid ikke nærmere krav til hvor mye bedre effekten skal være på klima- og miljø ved å ivareta hensynet gjennom kravspesifikasjonen. Dette tilsier at det er tilstrekkelig med en marginalt bedre effekt. Standpunktet er også lagt til grunn i DFØs veileder om de nye klima- og miljøkravene.

Spørsmålet i forlengelsen av dette, blir hvordan oppdragsgiver skal foreta forholdsmessighetsvurderingen. For å identifisere om det «klart» er mer hensiktsmessig å stille klima- og miljøkrav i kravspesifikasjonen, er det sentralt at oppdragsgivere i anskaffelsesplanleggingen kartlegger klimaavtrykket og miljøbelastningen til den konkrete anskaffelsen. Videre må oppdragsgiver avklare hvilke klima- og miljøhensyn som kan påvirke disse faktorene. En grundig vurdering av mulige klimabelastninger og handlingsalternativer for hver belastning, er nødvendig for å etablere et tilstrekkelig sammenligningsgrunnlag.

Tilpass kravene til markedet

DFØs veileder om de nye kravene, gir en viss hjelp i denne sammenheng. Det fremgår at i tilfeller der samtlige leverandører i et marked kan imøtekomme miljøkriterier, bør dette stilles som minstekrav fremfor evalueringskriterier. Eksempler på dette er ved anskaffelse av brukte produkter eller utslippsfrie kjøretøy.

Den nye bestemmelsen er også kommentert i NOU 2023: 26 (ny lov om offentlige anskaffelser – første delutredning). Utvalget mener at det mest effektive tiltaket for å bidra til den grønne omstillingen gjennom offentlige anskaffelser i de fleste tilfeller vil være klima- og miljørelaterte krav til selve ytelsen. Det fremgår at dette særlig vil gjelde i modne markeder, hvor forskjellen mellom det beste og nest beste tilbudet er minimal. Uttalelsen gir en viss veiledning vedrørende omfanget av sekundærregelen, men det er viktig å ha i bakhodet at den har begrenset rettskildemessig vekt.

Også når klima- og miljøhensyn inntas som krav i kravspesifikasjonen, er det flere mulige fallgruver som oppdragsgivere må være oppmerksomme på. Avvik i tilbudene kan resultere i en avvisningsplikt, hvilket begrenser konkurransen. Det er derfor avgjørende å stille krav som markedet er i stand til å oppfylle.

Ikke still for rigide krav

En annen potensiell fallgruve er å stille for rigide eller lite ambisiøse krav, da dette kan hemme innovasjon og bærekraftig utvikling. Videre er det risiko for at kravet settes for høyt, slik at konkurransen unødvendig begrenset, eller at kravet ikke treffer den mest vesentlige miljøbelastningen knyttet til leveransen. For å bøte på alle disse utfordringene, vil markedsdialog være et egnet tiltak. Dette gir oppdragsgiver innsikt i markedets modenhet for å imøtekomme ulike krav.

Avslutningsvis presiseres det at de nye reglene ikke gir oppdragsgiver anledning til å kombinere klima- og miljøkrav med vekting av klima- og miljøhensyn lavere enn 30%. For å tillatte dette, må vilkårene for å bruke sekundærregelen være oppfylt. Det anbefales likevel å kombinere bruk av tildelingskriterier og krav for å maksimere klima- og miljøeffekten, uavhengig av om det er obligatorisk etter de nye reglene eller ikke.

Unntak fra regelen:

Forpliktelsen til å stille krav eller kriterier gjelder altså ikke dersom anskaffelsen «etter sin art har et klimaavtrykk og en miljøbelastning som er uvesentlig». Spørsmålet i det videre blir når dette er tilfellet.

Ordlyden «etter sin art» indikerer at evalueringen baserer seg på om den aktuelle typen anskaffelse normalt sett har en marginal betydning når det gjelder klimaavtrykk og miljøbelastning. Dette innebærer at det ikke er den konkrete anskaffelsens klimaavtrykk og miljøbelastning som er relevant, men det klimaavtrykket og den miljøbelastningen arten av det som anskaffes har.

Høy terskel for unntak

En naturlig forståelse av «uvesentlig» tilsier at terskelen for å ta i bruk unntaksregelen er høy. Videre er det etter ordlyden et krav at både klima- og miljøbelastningen må være uvesentlig for at unntaket skal komme til anvendelse. Altså er det ikke tilstrekkelig at kun klimaavtrykket eller kun miljøbelastningen er uvesentlig.

Bestemmelsen må ses i sammenheng med det overordnede formålet bak anskaffelsesregelverket, som er å fremme en effektiv bruk av samfunnets ressurser, jf. anskaffelsesloven § 1. Å pålegge oppdragsgiver å innta krav og kriterier som har liten eller ingen effekt på klima- og miljø, vil føre til dårlig ressursutnyttelse.

Konsulenter og språkkurs

I DFØs veileder, fremheves en del anskaffelser der klimaavtrykk og miljøbelastning normalt sett anses å være av marginal betydning. Eksempler som nevnes er blant annet konsulenttjenester uten utstrakt reisevirksomhet eller utvalgte helse- og sosialtjenester som brukerstyrt personlig assistanse, språk- og integreringskurs.

Det er for øvrig viktig å være oppmerksom på at plikten etter anskaffelsesloven § 5 om å innrette anskaffelsespraksisen slik at den bidrar til å «redusere skadelig miljøpåvirkning» og «fremmer klimavennlig løsninger» fortsatt gjelder selv om anskaffelsen faller innenfor unntaksregelen.

Av Irmelin Hjørnevik